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魏冉:“一带一路”背景下中国公民在东盟十国安全风险和保护研究

日期:2020-06-25 11:18

魏冉:“一带一路”背景下中国公民在东盟十国安全风险和保护研究

魏冉:“一带一路”背景下中国公民在东盟十国安全风险和保护研究

引子
近年来,涉及东盟国家中国公民的安全事件呈逐年增长之势,且类别多样,其中涉及游客安全事件数量最多。从安全事件发生的国别来看,泰国最多,文莱最少。其中,既有当事国基础设施、治安环境、中国领事保护宣传平台普及程度不够等客观原因,也有中国公民自身的主观原因。针对中国公民安全险的相关保护措施已经纳入高层互访议程。中国外交部、驻东盟国家使领馆通过增设领事机构、运用法律手段、建立“线上线下”“动静结合”的领事保护预防机制等措施在维护中国公民安全方面取得了一定成效,但也存在一些不足。为贯彻落实“外交为民”的宗旨,可以继续通过提高“安全提醒”发布的频次和效力、深入打造内外联动的领事保护预防体系、对不同的安全事件采取更具针对性的措施等途径,切实提高安全利益领事保护能力。同时,中国公民自身也要提高险意识和法律意识,增强安全防范能力。
一 引 言
中国公民海外安全问题关乎新时期“一带一路”倡议的顺利推进。2019年1月,习近平总书记在“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”开班式上强调,当前世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点,又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。要加强海外利益保护,确保海外重大项目和人员机构安全。要完善共建“
一带一路”安全保障体系,坚决维护主权、安全、发展利益,为我国改革发展稳定营造良好外部环境。因此,在新时期推动“一带一路”建设背景下,更应该关注海外中国公民的安全状况。
本文以中国公民在东盟十国的安全风险及保护为研究对象,主要基于以下两点考虑。首先,东盟是中国周边外交的首要方向,是21世纪“海上丝绸之路”的重要枢纽,是共建“一带一路”的重要伙伴。2003年,中国率先与东盟建立战略伙伴关系。2013年10月,习近平总书记访问东盟成员国时提出构建“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。2015年12月,东盟共同体正式成立,成为亚洲建成的首个次区域共同体,为推动构建更加紧密的中国—东盟命运共同体开启了新阶段。截至2018年11月,已有9个东盟国家同中国签署了共建“一带一路”协议。2019年4月,东盟十国领导人在北京共同出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。其次,东盟国家是颇受中国公民欢迎的旅行目的地,中国同东盟民间交往活跃。“一带一路”倡议提出以来,中国公民赴东盟国家旅游、经商、留学人数不断增加。根据东盟国家数据库公布的数据,中国游客赴东盟国家人数持续增长(见表1)。2018年,中国和东盟国家双方人员往来达到5700万人次,每周有近4000个航班往返于中国和东盟国家。中国是东盟重要的外国游客来源地。2018年,中国为泰国最大客源国,连续两年成为新加坡最大客源地,并连续6年成为马来西亚最大游客来源国。
表1 2014—2018年东盟国家中国游客数量 单位:人次
国家 年份
2014
2015
2016
2017
2018
文莱
38,820
36,886
40,838
52,391
65,563
柬埔寨
560,335
694,712
830,003
1,210,782
2,024,443
印度尼西亚
926,750
1,260,700
1,556,771
2,093,171
2,139,161
老挝
422,440
511,436
545,493
639,185
805,833
马来西亚
1,613,355
1,677,163
2,124,942
2,281,666
2,944,133
缅甸
809,399
2,102,677
183,886
996,916
963,190
菲律宾
394,951
490,841
675,663
968,447
1,255,258
新加坡
1,722,380
2,106,164
2,863,669
3,228,134
3,417,604
泰国
4,623,806
7,934,791
8,821,148
9,806,260
10,535,955
越南
1,947,236
1,780,918
2,696,848
4,008,253
4,966,468
合计
13,059,472
18,596,288
20,339,261
25,285,205
29,117,608
数据来源:东盟国家数据库,2019年12月13日
2014—2018年,中国对东盟国家劳务合作累计派出约22万人;承包工程累计派出约28万人。2015年,中国赴东盟国家留学生约12万人。其中,有近3.2万名中国学生留学泰国。截至2018年7月,中国国家汉办已先后派遣17批一万多人次志愿者赴泰任教。截至2019年4月,中国在东盟国家开设了37所孔子学院和34个孔子课堂;中国同东盟十国已有198对省州、城市缔结友好关系;中国在新加坡、泰国、老挝、缅甸四国建立了中国文化中心,并将启动在菲律宾设立中国文化中心。
研究中国公民在东盟国家的安全风险和保护,一定程度上有助于我们更好地了解“一带一路”推进背景下中国公民在东盟国家安全事件的整体情况与特点,主要安全风险类型及成因,从而针对目前领事工作存在的不足,“因地制宜”采取更有效的安全保护机制和措施,更好地维护中国公民海外安全及合法权益。这对推动“一带一路”建设、推动构建周边命运共同体具有重要的现实意义。
二 中国公民海外安全:研究综述
学术界关于中国公民海外安全的研究成果主要包括两类。
第一类是对中国公民海外安全进行综合性阐述。国外学者如亚历桑德罗·阿杜诺(Alessandro Arduino)指出,“一带一路”沿线国家中国公民容易遭受政治风险和暴力犯罪。安德鲁·艾瑞克森(Andrew Erickson)和加布·柯林斯(Gabe Collins)认为,很多因素会使中国政府更有能力和意愿采取强硬措施应对未来针对中国公民的劫持或其他暴力事件。国内学者的代表性成果包括夏莉萍、李晓敏的著作和论文。夏莉萍对海外中国公民面临的主要安全问题进行排序,并对其面临的安全风险的特点、安全保护的新动向及其存在的问题、降低主要风险的途径进行了论述。李晓敏较为全面和系统地分析了非传统威胁下海外中国公民的安全现状和风险形式,认为中国公民的海外安全态势与中国国际地位变动有着因果和关联效应。还有一些学者从国际法的角度探讨了海外中国公民安全及由此衍生的法律问题。
第二类是通过分析中国公民海外安全改进中国领事工作,研究内容包括两个方面:一是围绕不同国别和区域的中国公民安全展开研究;二是围绕不同群体的海外中国公民安全展开研究。但这两方面涉及东盟国家的研究成果屈指可数。前者代表性成果包括:许彤辉、陈奕平以泰国普吉岛沉船事件为基础,通过梳理中央及部委、地方政府、中国驻外使馆、华助中心、民间组织与企业等五个层面对海外中国公民的救助过程和机制,评析了海外中国公民权益保护机制呈现出的特点与不足之处;卢文刚、魏甜基于抗灾能力和脆弱性的公共安全评估框架对东盟十国中国公民遭遇的旅游安全风险、企业安全风险和恐怖袭击等三种公共安全风险事件进行评估,并从参与机制、信息建设、组织建设等方面就相应的风险治理与安全保护提出建议;卢文刚、黎舒菡梳理了2014年东南亚地区中国公民遭遇的主要安全事件,从法律、组织架构、实施内容、人力、经费保障等五个方面探析了该地区中国领事保护工作存在的问题及改进方法。后者代表性成果包括:黎海波以2008年中国撤离滞留泰国游客这一建国以来最大规模的海外游客撤离行动为例,探讨了中国领事保护的运作机制及其发展趋势。潘玥通过梳理印尼爆发的多次中国劳工争议,从经济、政治、制度和国际等四个方面,分析了引发争议的深层原因,并从政府、企业、学术层面对规避劳工风险提出对策。
综上,国内外学界围绕中国公民海外安全的不同议题发表了一些研究成果,具有重要参考价值。但在国别和区域研究方面,较少涉及东盟国家,且由于篇幅有限,未能对中国公民在东盟国家安全事件和安全保护进行系统、全面的分析,更未对其成因进行探讨。在新时期推动形成全面开放新格局的时代背景下,更应该关注中国公民在共建“一带一路”国家的安全风险及保护问题。有鉴于此,本文通过梳理总结2014年—2019年4月中国公民在东盟国家安全事件的整体情况,分析其国别特点和成因,并在此基础上,对如何规避中国公民在东盟国家面临的主要安全风险提出几点建议。
三 中国公民在东盟国家安全事件的特点
海外中国公民是指在国外工作、旅游、学习及定居的具有中国国籍的人,包括港、澳、台胞。根据联合国1994年颁布的《人类发展报告》,“人的安全”(human security)事关人的生命和尊严,其内涵包括两方面:免受饥饿、疾病和压迫等威胁,在日常生活、工作或社区中免遭灾难和突发事件。加拿大学者乔治·麦克雷恩(George Maclean)在此基础上对 “人的安全”的范围进行了更为详细的阐释。鉴于此,中国公民海外安全事件是指海外中国公民人身安全及合法权益受到损害致使其面临不同程度的安全风险,包括威胁生命安全的恐怖袭击、枪击、车祸,遭遇诈骗、被索要小费等经济权益受损事件,以及中国公民因自身违法违规或不文明行为带来安全风险的事件。具体类别包括但不限于上述内容,后文会进行详述。
据媒体报道, 2014年—2019年4月中国公民在东盟十国发生的安全事件共312起,涉及26,620人,其中,遇难356人(见表2)。
表2 2014年—2019年4月东盟国家中国公民安全事件统计表
序号
国家
事件总数(起)
涉事人数(人)
遇难人数(人)
1
泰国
138
914
116
2
菲律宾
55
2992
28
3
马来西亚
24
261
171
4
印度尼西亚
18
18,054[5]
6
5
越南
17
3941
7
6
柬埔寨
17
143
1
7
老挝
15
42
12
8
缅甸
13
187
11
9
新加坡
12
83
4
10
文莱
3
3
0
合计
312
26,620
356
(一)中国公民在东盟国家安全事件的整体特点
通过以上数据分析,可以分别从总量、类别、群体等方面了解中国公民在东盟国家安全事件的整体特点,即安全事件总量逐年增长、安全事件类别多样、涉及游客安全事件数量最多。
第一,中国公民在东盟国家安全事件的总量呈逐年增长趋势。如表3所示,2014—2018年中国公民安全事件年均增长率为18.25%。2019年1-4月的安全事件总数已经分别超过2014年和2015年全年的安全事件总数。虽然相邻的两个年份每一种安全事件类别数量有多有少,但总量却在递增。以2017年和2018年为例,社会治安、交通安全和意外事件增幅较大,尤其是交通安全事件,呈爆发式增长。另外,整体而言,劳务纠纷增幅较小;涉水安全和违法违规事件呈波动性增长。
表3 2014年—2019年4月东盟国家中国公民安全事件增长情况 单位:起
年份
安全事件类别
2014
2015
2016
2017
2018
2019
1-4月
涉水安全
4
3
13
21
19
8
违法违规
3
10
10
9
9
16
社会治安
9
2
7
8
17
8
交通安全
1
6
7
4
23
9
意外事件
4
2
5
5
11
4
赌博事件
1
1
1
5
2
1
渔业纠纷
1
2
2
1
1
0
劳务纠纷
0
0
0
1
4
1
索要小费
0
0
1
2
2
0
恐怖袭击
1
1
2
1
0
0
电信诈骗
0
0
0
0
5
0
自然灾害
0
0
0
3
2
0
施工安全
0
0
0
3
0
0
强制消费
0
1
0
1
1
0
当地导游不友好
0
0
1
2
0
0
出入境受阻
0
0
0
1
1
0
合计
24
28
49
67
97
47
第二,东盟国家中国公民安全事件类别多样。中国公民在东盟十国的安全事件类别大同小异,但具体到安全事件,则有所不同。笔者将312起安全事件分成五大类,即人身安全类、社会治安类、违法违规类、合法权益受损和纠纷类。如表3、表4所示,这五大类安全事件又可以细分为16类。其中,涉水安全、违法违规、社会治安、交通安全和意外事件是东盟国家中国公民面临的五种主要风险。电信诈骗事件则为新型安全事件。除了文莱,其余9个东盟国家中国公民遭遇的安全事件类别均包括五种以上(含五种)。
表4 2014年—2019年4月东盟国家中国公民安全事件类别 单位:起
事件
类别
事发地












交通
安全




赌博
事件
渔业
纠纷
劳务纠纷
索要
小费
恐怖袭击
电信诈骗
自然灾害
施工安全
强制消费












合计
泰国
50
18
14
30
15
0
0
0
1
2
0
0
0
3
3
2
138
菲律宾
10
19
15
1
3
5
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
55
马来西亚
2
3
5
4
7
0
2
0
0
1
0
0
0
0
0
0
24
印度尼西亚
4
2
3
0
0
0
4
0
0
0
0
5
0
0
0
0
18
越南
2
5
1
2
3
0
0
0
2
0
1
0
1
0
0
0
17
柬埔寨
0
2
3
3
2
2
0
3
1
0
1
0
0
0
0
0
17
老挝
0
0
5
7
0
1
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
15
缅甸
0
3
5
0
0
3
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
13
新加坡
0
2
0
3
1
0
1
1
0
0
3
0
1
0
0
0
12
文莱
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
合计
68
57
51
50
31
11
7
6
5
5
5
5
3
3
3
2
312
第三,从安全事件涉及的群体来看,中国游客安全事件最多,其次为其他类中国公民安全事件。中国公民在东盟国家安全事件当事人群体包括游客、劳务人员、留学生、汉语志愿者教师及出国参会人员、渔民和船员及其他类中国公民。其中,涉及游客的安全事件共185起,占东盟国家中国公民安全事件总数的59%;涉及其他类中国公民的安全事件78起,占比为25%,其余群体安全事件占比不足1/5(见图1)。